Die neue deutsche Wohlfahrtswelt

Roland Czada

Erschienen in: Lütz, Susanne / Roland Czada (Hrsg.), 2004: Der Wohlfahrtsstaat. Transformation und Perspektiven.
Wiesbaden: VS. 127 - 154.

Sozialpolitik und Arbeitsmarkt im Wandel

1. Einleitung

Der westdeutsche Wohlfahrtsstaat der frühen 80er Jahre galt als ein institu-

tionell segmentiertes, von breitem Parteienkonsens und kooperativer Selbst-

verwaltung getragenes, insgesamt leistungsfähiges System sozialer Sicherung

(Katzenstein 1987: 168-192). Auf den ersten Blick hat sich daran im Ver-

lauf der folgenden Jahrzehnte nicht viel geändert. Die institutionelle Seg-

mentierung ist nach der 1995 eingeführten separaten Pflegeversicherung

noch ausgeprägter. Zur Differenzierung nach Risiken (Alter, Krankheit, Ar-

beitsunfall, Arbeitslosigkeit, Pflegebedürftigkeit) kommen weiterhin solche

nach Status und Region. Arbeiter, Angestellte, Bergleute und Beamte sind

verschiedenen Alterssicherungssystemen zugeordnet. Mehrere Landesversi-

cherungsanstalten (LfA) sind mit der Altersversorgung von Arbeitern be-

traut, wohingegen die Renten der Angestellten von einer Bundesversiche-

rungsanstalt (BfA) getragen werden. Daneben gibt es mit den Knapp-

schaftskassen eine getrennte Alterssicherung für Bergleute. Beamtenpensio-

nen werden aus den Staatshaushalten der Länder und des Bundes finanziert.

Die Krankenversicherung ruht nach wie vor auf einer Vielzahl von lokalen,

regionalen und nationalen Institutionen. Seit 1996 ist die Wahl des gesetzli-

chen Krankenversicherungsträgers freigestellt, so dass sich die Trennung

nach Arbeitern und Angestellten, örtlichen und überörtlichen sowie be-

triebseigenen Krankenkassen abschwächt. Gleichzeitig wurde ein Risiko-

strukturausgleich eingeführt, um Versicherungen mit schlechten Risiken vor

dem einsetzenden Wettbewerb zu schützen. Nutznießer sind vor allem die

mit den größten Risiken belasteten Allgemeinen Ortskrankenkassen (A-

OKs), die Ende des 19. Jahrhunderts im Rahmen der BismarckschenWohl-

fahrtsinitiative gegründet worden waren, um Arbeiter von gewerkschaftli-

chen Kassen wegzuführen (Katzenstein 1987: 1972).

Noch kommen Arbeitnehmer und Arbeitgeber je zur Hälfte für den

Großteil der Kosten auf. Daneben steigen die staatlichen Zuweisungen stetig.

So wurde 1999 eine Energiesteuer eingeführt, um daraus die defizitären Ren-

tenkassen zu sanieren. Neben den überwiegend beitragsfinanzierten Systemen

der gesetzlichen Sozialversicherung gibt es eine nicht unbeträchtliche Anzahl

steuerfinanzierter Sozialprogramme, um jene sozialen Notlagen abzudecken,

die aus den gesetzlichen Versicherungssystemen herausfallen. Abgesehen von

128 Roland Czada

den sozial Schwachen, den Langzeitarbeitslosen und den Asylsuchenden pro-

fitiert, wie schon von Katzenstein (1987: 186) beschrieben, fast jeder Bundes-

bürger von staatlichen Zuwendungen für Kinder, Wohnung, Hausbau, Bil-

dungsausgaben oder Sparzulagen. Erst unter dem Eindruck einer eskalieren-

den Fiskalkrise werden ab 2003 Teile des Sozialbudgets ernsthaft zur Disposi-

tion gestellt. Der Staatsanteil an den Sozialleistungen stieg von 29,6% (1991)

auf 32,5% (2000) an, während der Anteil der Versicherungsbeiträge der Ar-

beitnehmer bei rund 28% konstant blieb und der Arbeitgeberanteil von

42,5% auf 36,9% absank (Eurostat 2003: 7). Trotz steigender Staatszuschüsse

flossen ab Mitte der 90er Jahre mehr als 40 Prozent eines Durchschnittsein-

kommens in die gesetzliche Sozialversicherung. Deutschland ist das einzige

OECD-Land, in dem Sozialbeiträge dieser Höhe anfallen. Diese Lohnneben-

kosten zu senken wurde daher ein Hauptziel sozialpolitischer Reformbemü-

hungen.

Bereits in der ersten Hälfte der der 90er Jahre geriet der deutsche Wohl-

fahrtsstaat in erhebliche Turbulenzen. Kurzfristige Sanierungsmaßnahmen

bestanden aus Kosteneinsparungen und Leistungskürzungen bei deutlich zu-

nehmender Steuerfinanzierung. Trotz unveränderter Grundstrukturen hat

sich die Betriebsweise des Wohlfahrtsstaates den neuen Knappheitsbedingun-

gen angepasst. Dies betrifft nicht nur die Art der Finanzierung, sondern vor

allem auch die Leistungsspektren der einzelnen Versicherungs- und Versor-

gungszweige sowie den konzeptuellen Rahmen und die politischen Macht-

strukturen der Sozialpolitik. Im Vergleich zu Peter Katzensteins Schilderung

von 1987 deuten insbesondere das wachsende politische Konfliktniveau und

beachtliche Leistungskürzungen auf einen Wohlfahrtsstaat im Übergang hin.

Obwohl dieser Prozess in keiner Weise abgeschlossen ist, sind seine treiben-

den Kräfte, wie sie im nächsten Abschnitt dargestellt werden, deutlich er-

kennbar.

2. Rahmenbedingungen der Sozialpolitik: Industrielle

Modernisierung und deutsche Vereinigung

Um die jüngeren politischen Veränderungen verstehen zu können, müssen

wir uns zunächst einigen kontextuellen Faktoren zuwenden. Unter diesen

stechen zwei Sachverhalte hervor, die als besondere Herausforderungen auf

den deutschen Wohlfahrtsstaat einwirken. Der eine betrifft das so genannte

Modell Deutschland, der andere entstammt der deutschen Vereinigung. Ge-

wiss wird der deutsche Wohlfahrtsstaat darüber hinaus auch mit Zwängen

konfrontiert, die aus der Globalisierung und den demografischen Verände-

rungen resultieren; auf Grund ihres eher allgemeinen Charakters sollen die-

se jedoch erst später behandelt werden.

Seit Mitte der 70er Jahre werden die deutschen Sozialversicherungskas-

sen dazu benutzt, einen Großteil jener Arbeitskräfte zu entschädigen, die

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 129

von industriellen Modernisierungspolitiken betroffen sind. Deutschland hat

im Gegensatz zur amerikanischen und britischen workfare statt welfare Poli-

tik oder den skandinavischen aktiven Reintegrationsmaßnahmen seine we-

niger produktiven Arbeitskräfte auf Dauer in die Wohlfahrtssysteme abge-

schoben. Eine Produktivitätskoalition aus Gewerkschaften, Arbeitgebern

und Staat nutzte sie dazu, Auflösungsverträge mit älteren Arbeitnehmern zu

finanzieren und die Entlassung gering qualifizierter Arbeitnehmer zu er-

leichtern - eine industrielle Modernisierungsstrategie, die als - Modell

Deutschland - bekannt wurde (Esser/Fach/Väth 1978; Czada 2003b). 1984

wurde ein Vorruhestandsgesetz, 1988 ein Altersteilzeitgesetz erlassen, zu de-

ren Umsetzung Arbeitgeber und Betriebsräte maßgeblich beitrugen. Beide

Maßnahmen waren zunächst durch Mittel aus der Arbeitslosenversicherung

und staatliche Zuwendungen finanziert worden. Als die Finanzierung durch

die Bundesanstalt für Arbeit 1988 auslief, sahen sich die Rentenversiche-

rungsträger bald vor einer doppelten Herausforderung: Sie mussten zum ei-

nen eine große Zahl westdeutscher Frührentner und zum anderen - nach

der deutschen Vereinigung - sämtliche Rentner Ostdeutschlands auffangen

(Tabelle 1).

Tabelle 1: Zunahme und Ausmaß von Frühpensionierungen (1975-1999)

Jahr Durchschnittsalter

von arbeitslos

gewesenen

Neurentnern

Neurenten von Arbeitslosen in

Prozent aller Neurenten

Rente nach -

Arbeitslosigkeit in

Prozent aller Renten

Westdeutsch-

land

Ostdeutschland

Männ-

lich

Weib-

lich

Männ-

lich

Weib-

lich

Männ-

lich

Weib-

lich

West Ost

1975 56.3 59.2 3.7 0.7

3.5

1980 54.7 57.7 8.4 1.6

4.8

1985 54.8 54.3 11.9 1.1

7.9

1990 53.9 52.6 13.7 1.8

10.7

1995 53.5 51.4 24.2 3.4 60.2 6.4 8.7 10.2

1999 52.9 50.8 26.9 2.1 54.5 1.8 14.4 31.4

Quelle: Hagen/Strauch 2001: 17; Verband der Rentenversicherer

Die Zunahme von Arbeitslosen und Frührentnern hatte zur Folge, dass ein

wachsender Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter Sozialleistun-

gen beanspruchte, die von immer weniger Beitragszahlern finanziert werden

mussten. Diese Scherenentwicklung aus Leistungsansprüchen und Versiche-

rungsbeiträgen ist in Deutschland besonders ausgeprägt. Da die deutsche

Rentenversicherung die Beiträge der Versicherten nicht anspart, sondern di-

rekt an die Leistungsempfänger weiterleitet (Umlagesystem), gerät sie bei

einer relativen Abnahme beitragspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse in

eine Finanzierungslücke.

130 Roland Czada

Bereits 2001 standen 27,817 Millionen sozialversicherungspflichtigen

lohnabhängigen Beschäftigten nur noch 29,161 Millionen Einwohner ge-

genüber, die offiziell ausschließlich von Sozialeinkommen lebten (BMGS

2003, Schaubild 1). Ihre Zahl setzt sich zusammen aus 23,26 Millionen Al-

tersrentnern (Arbeiter-, Angestellten- und Knappschaftsrenten), 3,22 Milli-

onen Empfängern von Arbeitslosengeld oder -hilfe, 2,7 Millionen Sozialhil-

feempfängern und 318.000 Beziehern von Leistungen nach dem Asylbe-

werbergesetz. Nicht enthalten sind 1,133 Millionen Empfänger von Unfall-

renten und 670.000 von der Bundesanstalt für Arbeit aus Beiträgen der Ar-

beitslosenversicherung und Bundeszuschüssen finanzierte Personen in Um-

schulungsmaßnahmen und Beschäftigungsgesellschaften. 1985 zeigte die

entsprechende Gegenüberstellung 20,378 Millionen sozialversicherungs-

pflichtige Lohnempfänger und 13,485 Millionen Menschen, die von der

Wohlfahrt lebten.

Somit ist von 1985 bis 2001 der Quotient aus Lohnein-

kommens- und Sozialleistungsempfängern von 1,5 auf 1 zurückgegangen.

Die Abnahme von sozialbeitragspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen

resultiert nicht allein aus einer widrigen Wirtschaftsentwicklung, sondern

auch aus Besonderheiten des deutschen Wohlfahrtsstaates. Bis in die jüngste

Vergangenheit stand eine forcierte Reintegration in den Arbeitsmarkt

(workfare for welfare) nicht auf der politischen Agenda. Sie erschien nicht

vordringlich, solange die sozialen Sicherungssysteme Arbeitslose ohne nen-

nenswerte Probleme aufnehmen konnten. Und selbst als Finanzierungslü-

cken absehbar wurden, verharrten die maßgeblichen Akteure bei der auf ar-

beitsmarktpolitische Ausgrenzung angelegten Strategie des "selektiven Kor-

poratismus". Dies mag daran gelegen haben, dass die Sozialhaushalte seit

dem Wirtschaftswunder der 50er Jahre zumeist ohne besonderes Zutun der

Politik gewachsen waren. Dies führte nun aber nicht etwa zu sporadischen

Kürzungen der Beitragslast. Vielmehr gefiel sich die Sozialpolitik vermutlich

aus wahlpolitischen Gründen vor allem darin, neue soziale Aufgaben zu

entdecken, den Leistungsumfang auszuweiten und Einnahmen wie Lasten

zwischen den verschiedenen Sozialversicherungshaushalten hin und her zu

schieben. Dauerhafte Einnahmeausfälle in allen Sozialhaushalten waren im

eingeübten Handlungsrepertoire der Sozialpolitiker nicht vorgesehen (vgl.

auch den Beitrag von Christine Trampusch in diesem Band).

Wohlfahrtsempfänger sind die in keinem Erwerbsarbeitsverhältnis stehenden Empfänger von

Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherungen und der allgemeinen Wohlfahrtspflege (bes.

Sozialhilfe). Um den Besonderheiten einer "gemischten Wohlfahrtsökonomie" (Pedersen

2003: 109; Rein/Rainwater 1986) gerecht zu werden, müssten streng genommen auch Emp-

fänger privater und betrieblicher Versicherungssysteme sowie von Transfers und Dienstleis-

tungen innerhalb von Familienverbänden hinzugerechnet werden. Infolge des hohen De-

ckungsgrades der gesetzlichen Sozialversicherung spielen diese Vorsorgeformen in Deutsch-

land aber nur eine ergänzende Rolle. Daher ändert zum Beispiel die Einbeziehung von betrieb-

lichen und privaten Renten nichts an der Zahl der Leistungsempfänger.

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 131

Jahr

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

Anmerkungen:

Erwerbspersonen (abhängig Beschäftigte und Selbständige) nach Mikrozensus (1% Stich-

probe über die Bevölkerung und den Arbeitsmarkt; BMGS 2003, Tabelle 2.3).

** Beitragszahler in der gesetzlichen Sozialversicherung nach Daten der gesetzlichen Renten-

versicherung (BMGS 2003, Tabelle 2.6A).

*** Personen, die von Sozialeinkommen leben. Eingeschlossen sind Rentner der Arbeiter-,

Angestellten und Knappschaftsrentenversicherung, Empfänger von Arbeitslosengeld- und

-hilfe, Sozialhilfeempfänger und Empfänger von Asylbewerberleistungen.

Nicht einbezogen sind die Empfänger von Beamtenpensionen und Unfallrenten sowie

BaföG-Empfänger und Arbeitslose in Umschulungsmaßnahmen und öffentlich finanzier-

ten Beschäftigungsgesellschaften (BMGS 2003, Tabellen 8.1 - 8.18).

Quelle: BMGS (Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung): Statistisches Ta-

schenbuch. Arbeits- und Sozialstatistik, 2000, 2002, 2003. Berlin

Die aktive Beschäftigungspolitik kannte auch in den 90er Jahren im

Wesentlichen nur Maßnahmen zur Verbesserung der Qualifikation und -

vor allem in Ostdeutschland - der zeitlich befristeten Aufnahme in Beschäf-

tigungsgesellschaften. Die Schaffung von Arbeitsplätzen mit geringer Quali-

fikation und geringem Einkommen blieb demgegenüber gänzlich reaktiv:

Es bedurfte eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts von 1996, um Steu-

erermäßigungen für Geringverdienende einzuführen. Halbherzige Regelun-

gen der Teilzeitarbeit, insbesondere von Mini-Jobs waren stets nur eine

Antwort auf eigendynamische Entwicklungen des Angebots geringfügiger

Beschäftigung und der großen Nachfrage nach einem Nebeneinkommen.

Schaubild 1: Erwerbstätige, sozialversicherungspflichtig Beschäftigte

und Sozialeinkommensempfänger (1975 - 2002)

132 Roland Czada

So entstand ein vor allem von Jugendlichen, Hausfrauen und Rentnern in

Anspruch genommener Teilzeitarbeitsmarkt. Indessen sind keine speziellen

Anreize zur Arbeitsaufnahme von Sozialhilfeempfängern geschaffen worden.

Für sie bedeuten Arbeitseinkommen nach wie vor den Verlust von Sozial-

leistungsansprüchen. Eine Arbeitsaufnahme erhöht in diesem Fall das effek-

tive Einkommen nur unwesentlich und kann im Falle größerer Familien

sogar zu Einkommensverlusten führen.

Trotz der Abnahme von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungs-

verhältnissen ist die erwerbstätige Bevölkerung insgesamt gestiegen. Ursache

dafür ist - neben im Verlauf der 90er Jahre abklingenden vereinigungs-

bedingten Effekten - die Zunahme von Mini-Jobs und der Scheinselbstän-

digkeit. Seit Mitte der 90er Jahre waren geringfügige Teilzeitjobs mit einer

Arbeitszeit von unter 15 Stunden pro Woche und einem Gehalt von nicht

mehr als 620 DM - seit April 2003 400 Euro - von der Besteuerung und

von sozialversicherungsrechtlichen Verpflichtungen und Berechtigungen

ganz oder (seit April 2000) teilweise freigestellt. Folgt man den Angaben des

Kölner Instituts für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik(ISG 1999), so

hat sich die Anzahl der "Mini-Jobber" zwischen 1987 und 1992 auf 4,4

Millionen verdoppelt und stieg dann weiter auf 5,6 Millionen (1997) und

6,5 Millionen (1999) an. Davon sind 70% weiblich und zumeist Hausfrau-

en. Mehr als 50% sind jünger als 25 oder älter als 55 (die Zahlen beziehen

sich auf 2002, Bundesanstalt für Arbeit, Referat für Beschäftigungsstatistik).

Obwohl Mini-Jobs zur Finanzierung der Sozialversicherungssysteme nur

wenig beitragen und kaum nennenswerte Leistungsansprüche generieren,

stützen sie durch den Zuverdienst von Familienangehörigen letztendlich das

mit dem Bismarckschen Sozialversicherungsstaat verbundene Haupternäh-

rermodell.

Im Verlauf der 90er Jahre haben immer mehr Scheinselbständigedie

Sozialversicherung umgangen. Obwohl formell selbständig, bleiben sie von

einem Arbeitgeber abhängig. So wurden zum Beispiel LKW-Fahrer formal

Besitzer eines LKWs, der von einem Speditions- oder Fuhrunternehmen fi-

nanziert und in dessen Auftrag eingesetzt wird. Ähnliches findet sich in vie-

len Dienstleistungsbereichen (Verlage, Zeitungen, Konstruktion, Design,

IT-Dienstleistungen etc.). Trotz gesetzlicher Einschränkungen wächst die

Scheinselbständigkeit weiter an. Schätzungen für 2001 variieren zwischen

einer und 1,4 Millionen Scheinselbständiger. Die Gesamtzahl von sieben

Millionen Mini-Jobbern und Scheinselbständigen kann als eine Folge der

stufenweise ansteigenden Lohnnebenkosten in Nachwirkung der deutschen

Vereinigung betrachtet werden (ISG 1999).

Die disproportionale Zunahme von Wohlfahrtsempfängern und der

damit einhergehende Anstieg der Lohnnebenkosten begannen 1992.

Schaubild 1 zeigt deutlich, dass es sich dabei um eine unmittelbare Auswir-

kung des so genannten Vereinigungsschocks (Sinn/Sinn 1993; Schluch-

ter/Quint 2001) handelt. Am 3. Oktober 1990 trat die frühere Deutsche

Demokratische Republik der Bundesrepublik Deutschland bei. Am selben

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 133

Tag fiel das deutsche BIP/Einwohner um etwa DM 6.000 auf DM 34.990

als Folge dessen, dass die Anzahl der Einwohner stärker anstieg als die wirt-

schaftliche Leistung. Hinzu kam, dass in Ostdeutschland ein historisch

einmaliger Deindustrialisierungs- und Modernisierungsprozess massive Ar-

beitsplatzverluste verursacht hatte, deren soziale Kosten von der westdeut-

schen Wirtschaft geschultert werden mussten. Der Gesamtnettotransfer in

die neuen Bundesländer (Föderaler Finanzausgleich, Sonderprogramme des

Bundes, EU-Beihilfen, Bundesergänzungszuweisungen,und Sozialversiche-

rungsbeiträge abzüglich der im Osten erhobenen - und dabei nur teilweise

erwirtschafteten - Steuern und Sozialversicherungsbeiträge) stieg in den

frühen 90er Jahren auf nahezu zehn Prozent des Bruttoinlandsproduktes

und pendelte sich zum Ende des Jahrzehntes auf vier Prozent des BIP ein.

Sinn und Westermann (2001) berichten von einem Leistungsbilanzdefizit

der neuen Länder in Höhe von 50 Prozent ihres eigenen Bruttoinlandspro-

duktes. Somit ist ihre Abhängigkeit von Ressourcenzuflüssen wesentlich

höher als die des süditalienischen Mezzogiorno, welcher häufig als klassi-

sches Beispiel einer parasitären Wirtschaft bezeichnet wird

(Sinn/Westermann 2001: 36-37). Zwei Drittel des ostdeutschen Leistungs-

bilanzdefizits wurden bislang über öffentliche Transfers finanziert, ein Drittel

durch private Investitionen und Einkommensübertragungen ausgeglichen.

Dabei entfielen die Hälfte der öffentlichen Transfers auf die Sozialausgaben

und nur zwölf Prozent auf öffentliche Infrastrukturinvestitionen (Sinn

2000). Folglich stieg der Sozialleistungsquotient (d.h. der Anteil der öffent-

lichen Wohlfahrtsausgaben am BIP) nach der Vereinigung deutlich an

(Schaubild 2). Vor der Vereinigung waren die Sozialversicherungskassen ge-

füllt und schienen gut vorbereitet, die direkten volkswirtschaftlichen Kosten

der Vereinigung zu tragen. So verfügten die Rentenkassen 1989 über den

historischen Höchststand einer Dreimonatsreserve. 2003 ist die Reserve auf

die Rentenzahlungen eines halben Monats abgesunken und geriet damit in

einen für ein Umlagesystem kritischen Zustand. Die Kassenstände wurden

niedriger, obwohl die Sozialversicherungsbeiträge in Deutschland mehrfach

angehoben wurden - und dies in einer Zeit, in der es allen europäischen

Nachbarländern gelang, die Sozialbeiträge zu senken.

1999 blieb einem Fabrikarbeiter weniger als die Hälfte dessen als Ein-

kommen, was an Lohnkosten für ihn anfallen. Zum Vergleich: In Großbri-

tannien oder in den Vereinigten Staaten sind es 70 Prozent und mehr. Die

ansteigenden Wohlfahrtsausgaben und dadurch steigenden Lohnkosten ver-

langsamten die Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt. Während das Ausmaß

dieses unmittelbaren Beschäftigungseffektes zwischen Gewerkschaften und

Arbeitgebern umstritten blieb, ist die durch steigende Lohnnebenkosten

bedingte Stagnation des verfügbaren Einkommens offenkundig. Im Verlauf

der 90er Jahre stieg der Reallohn pro Beschäftigten vor Steuern und Abga-

ben um 2 Prozent; jedoch betrug der Anstieg nach Steuern und Abgaben

nur 0,3 Prozent. Infolgedessen schlug sich die maßvolle Lohnpolitik der

Gewerkschaften in der zweiten Hälfte der 90er Jahre nicht, wie erwartet, in

134 Roland Czada

höheren Beschäftigtenzahlen nieder, sondern bremste das Wachstum des

verfügbaren Einkommens. Auf diese Weise wurde der private Verbrauch

gedrosselt; sein jährliches Wachstum lag deutlich unter dem vergleichbarer

Industriestaaten.

Schaubild 2: Entwicklung der Sozialausgabenquote (1980-2000)

Quelle: BMGS 2003

3. Zwischen Reparatur und Umbau des Sozialstaates

Vor der Vereinigung waren ernsthafte Bemühungen um eine Reform des

Wohlfahrtsstaates kaum ersichtlich. Die konservativ-liberale Regierung star-

tete einige Versuche, den Arbeitsmarkt zu flexibilisieren und mäßige Ein-

schnitte in der Sozialversicherung auf den Weg zu bringen. Eine dezidierte

Reformpolitik kam dagegen nicht zustande. Dies ist mit den hohen Kon-

senszwängen des politischen Systems erklärt worden, wie sie insbesondere

aus der legislativen Vetomacht des Bundesrats und dem Verbände-

Korporatismus herrühren (Lehmbruch et al. 1988). Seit Gründung der

Bundesrepublik ist insbesondere die Sozialpolitik stark von bipartistischen

(Gewerkschaft, Arbeitgeber), tripartistischen (Staat, Gewerkschaften, Ar-

beitgeber) und anderen intermediären Akteuren (Versicherungsträger,

Dienstleistungsanbieter, Sachverständigenräte, berufsständische Organisati-

onen) zwischen Staat und Markt geprägt worden.

Bereits seit Mitte der 70er Jahre dienten institutionelle Besonderheiten

des politischen Systems als Erklärung für politische Fehlentwicklungen. Ger-

Jahr

1985

1990

1995

2000

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 135

hard Lehmbruch betont die Unvereinbarkeit von Parteienwettbewerb und

kooperativem Föderalismus (Lehmbruch 1976; 2002). Ähnlich bietet auch

Fritz W. Scharpfs Forschung zur "Politikverflechtung" und zur "Politikver-

flechtungsfalle!" eine Schlüsselerklärung für Hindernisse und Versäumnisse bei

der Formulierung und Ausführung von Reformprogrammen (vgl. Scharpf

1985). Auch Peter Katzenstein (1985) betont den hohen politischen Kon-

sensbedarf im "semisouveränen" Staat der Bundesrepublik, obgleich er mit

dem Hinweis auf die institutionelle Bevorzugung inkrementeller Problemlö-

sungen eben das als eine Tugend preist, was Lehmbruch und Scharpf als Kon-

struktionsfehler beschrieben haben. Ungeachtet der großen Erklärungskraft

dieser Theorien ist es fraglich, ob sie den sozialpolitischen Kurs der Politik in

den 80er Jahren zureichend erklären können. Immerhin verfügte die damalige

konservativ-liberale Regierung über eine große Mehrheit im Bundesrat. Im

Blick auf institutionelle Vetopotenziale war die Kohl-Regierung der 80er Jah-

re souveräner als alle ihre Vorgänger und Nachfolger. Selbst die Regierung

Adenauer verlor in den 50er Jahren ihre Mehrheit im Bundesrat für einige

Monate (März 1956-Januar 1957). Das Problem gegenläufiger Mehrheiten in

einer faktischen Zwei-Kammer-Legislative trat historisch nicht vor dem Ende

der Großen Koalition 1972 auf und verschärfte sich nach 1976. Im Vergleich

dazu verfügte die CDU/CSU-FDP Koalition von 1982 über die gesamten

80er Jahre bis zur Niedersachsen-Wahl 1990 über eine Mehrheit von fünf bis

13 Stimmen. Dies und eine solide Bundestagsmehrheit sowie geschwächte

Gewerkschaften (nachdem die Arbeitslosenzahl nach 1981 auf über eine Mil-

lion geklettert war) machte Kohl zum mutmaßlich mächtigsten Kanzler nach

Adenauer.

Um die Politik während der 80er Jahre erklären zu können, muss der

Fokus auf einige Zusammenhänge außerhalb des Bereichs konstitutioneller

Vetostrukturen gerichtet werden. Zohlnhöfer (2001) weist auf die Befürch-

tung der konservativ-liberalen Kohl-Regierung hin, durch wohlfahrtsstaatliche

Reformen, die notwendigerweise Einschnitte beinhaltet hätten, die Wähler-

mehrheit zu verlieren. Ein zweiter wichtiger Grund war der starke Einfluss des

Arbeitnehmerflügels in der CDU. Geführt wurde er von Norbert Blüm, ei-

nem ausgewiesenen Vertreter des wohlfahrtsstaatlichen Konsensmodells. Der

christdemokratische, katholische Minister agierte vom Beginn der Kohl-

Regierung 1982 bis zur Machtübernahme durch die Schröder-Regierung

1998 als mächtiger und treuer Anhänger des Bismarckschen Wohlfahrtsstaa-

tes. Hinzu kommt, dass die wirtschaftliche und fiskalische Lage während der

80er Jahre nicht allzu schlecht war. Die Haushaltszahlen und das Steuerauf-

kommen hatten sich zum Ende des Jahrzehntes spürbar verbessert. Trotz

langsamen Wachstums und einer mäßigen Beschäftigungslage waren die Un-

ternehmensgewinne stark angestiegen. 1989 verzeichneten die Rentenversi-

cherungskassen die höchsten Finanzreserven seit Einführung des Umlagever-

fahrens. Somit befanden sich die Regierungspläne, Steuern und Sozialabgaben

spürbar zu senken, im Einklang mit der fiskalischen und makroökonomi-

schen Situation der ausgehenden 90er Jahre. Wie optimistisch die Aussichten

136 Roland Czada

waren, wird aus dem Bericht des Sachverständigenrates zur Begutachtung der

gesamtwirtschaftlichen Entwicklungerkennbar, der 1989 einige wenige Wo-

chen vor dem Fall der Berliner Mauer veröffentlicht wurde (SVR 1989). Die

""fünf Wirtschaftsweisen", zumeist neoliberale Gewerkschaftskritiker, legten

den Gewerkschaften nahe, von einer Strategie qualitativer Forderungen abzu-

rücken und stattdessen Gehaltsforderungen zu stellen, um an den vorange-

gangenen Steigerungen der Unternehmenseinkommen teilzuhaben. Der Vor-

schlag zielte auf eine Erhöhung der Massenkaufkraft, wobei die Regierung

niedrigere Steuern, niedrigere Sozialversicherungsbeiträge und höhere Löhne

gegen die Bereitschaft der Gewerkschaften zur Deregulierung des Arbeits-

marktes tauschen wollte .- eine korporatistische Strategie, die an ähnliche, spä-

ter erfolgreiche Wachstumskonzepte in den Niederlanden und in Schweden

erinnert.

Wirtschaftspolitische Kurswechsel in Großbritannien, Schweden und den

Niederlanden zeigen, dass ein zunehmender Problemdruck die entscheidende

Voraussetzung für politische Veränderungen sein kann. Die Leidensschwelle,

bei deren Überschreitung Regierungen sich ungeachtet ihres ideologischen

Hintergrundes bemüßigt fühlen zu handeln, war in Deutschland selbst wäh-

rend der "Vereinigungskrise" der Jahre 1992/92 noch nicht erreicht. Wenn

man all dies berücksichtigt - die bis 1991 bestehende solide Mehrheit der

Kohl-Regierung in beiden Kammern, vorherrschende Wahlkampferwägun-

gen bei Fragen von Leistungskürzungen, ein starker, den Wohlfahrtsstaat be-

fürwortender Flügel innerhalb der Union und der mäßige Problemdruck in

dieser Zeit - so können konstitutionelle Vetopotentiale das Ausbleiben einer

Wohlfahrtsstaatsreform in den 80er Jahren nicht erklären. Dies wird noch

deutlicher, wenn man diese Periode mit der nachfolgenden vergleicht.

Unmittelbar nach der deutschen Vereinigung konnte die Regierung die zu-

vor geplante Senkung der Einkommenssteuern und Sozialabgaben ebenso we-

nig umsetzen wie eine Reform des Arbeitsmarktes. Vetopotenziale können das

Ausbleiben dieses 1989 als Wachstumsprogramm konzipierten Reformpakets

nicht erklären. Im Gegenteil: Die Vereinigungspolitik der frühen 90er Jahre

kann als "letzter Triumph" von Korporatismus, Parteienkonkordanz und ko-

operativem Föderalismus in Deutschland bezeichnet werden (Sally/Webber

1994; Czada/Lehmbruch 1998). Die politische Konsensbereitschaft war umfas-

send, und die parlamentarische Position der Regierung Kohl wurde in Folge ih-

res Wahlsieges von 1990 sogar noch stärker. Zur gleichen Zeit verzichteten die

Länder auf die Ausübung ihre verfassungsmäßigen Rechte, um die Vereinigung

rasch und flexibel zu bewältigen (Lehmbruch 1990). Das alte westdeutsche

Modell wurde zum Beispiel wieder belebt, als die Bundesregierung im März

1990 die Grundsätze zur Zusammenarbeit von Bund, neuen Ländern und Treu-

handanstalt für den AufschwungOst veröffentlichte. Zeitgleich trafen sich in der

Kanzlerrunde zum Aufbau-Ost führende Vertreter von Unternehmen, Gewerk-

schaften und der parlamentarischen Opposition über mehrere Jahre hinweg re-

gelmäßig zur wechselseitigen Information und Abstimmung von Maßnahmen

der Vereinigungspolitik und des Aufbaus-Ost.

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 137

Obgleich die SPD sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat in der

Minderheit war, wurde sie in die Netzwerke der Vereinigungspolitik mit der

Treuhandanstalt als zentrale Einrichtung

eingebunden. Prominente Sozial-

demokraten wie von Dohnanyi, Gohlke, Rohwedder und Gewerkschaftsfüh-

rer wie Rappe, Steinkühler und Schulte wurden in führende Positionen in-

nerhalb der exekutiven, überwachenden und operativen Struktur der THA

berufen. Die frühen 90er Jahre waren durch die Wiederbelebung eines weit

gefächerten Parteienkonsens und korporativer Entscheidungsfindung gekenn-

zeichnet. Die segmentierte Politikstruktur konnte für eine Weile überbrückt

werden - zumindest bis 1992, als die ersten Zeichen einer ernsten wirtschaft-

lichen Krise die ursprünglichen Konzepte des Institutionentransfers und

marktgeleiteten Transformationsprozesses in Frage stellten.

In der Vereinigungspolitik war man zunächst allgemein davon ausgegan-

gen, dass die westdeutsche institutionelle governance-Struktur bei ihrer Über-

tragung in die neuen Bundesländer nicht verändert werden sollte (Schäuble

1991: 115-116). Demnach sollte das gesamte westdeutsche System - Gesetze,

untergesetzliche Regelwerke und informelle Praktiken, Behörden und Ver-

bände - einschließlich ihrer wohlbekannten Defizite in Ostdeutschland imp-

lementiert werden. Der Institutionentransfer gelang mehr oder weniger (Cza-

da/Lehmbruch 1998). Indessen waren die westdeutschen Institutionen den

außerordentlichen Aufgaben der Vereinigung und des Aufbaues-Ost nicht

gewachsen. Es gelang nicht, die sozialistische Kommandowirtschaft rasch in

eine erfolgreiche kapitalistische Marktwirtschaft zu verwandeln. Als dies ab-

sehbar wurde, kam es zur Novellierung einer Reihe von Gesetzen, die den Er-

fordernissen des Aufbaus-Ost angepasst wurden (Arbeitsförderungsgesetz,

Vermögensgesetz, Treuhandanstalt-Kreditaufnahmegesetz, Teile des Sozialge-

setzbuchs etc.). Höchst bemerkenswert ist, dass alle diese Reparaturgesetze mit

großen, oft nahezu einstimmigen parlamentarischen Mehrheiten verabschie-

det wurden, obwohl sie weit reichende Umverteilungen nicht nur zwischen

Ost und West, sondern auch zwischen Gruppen von Einkommensbeziehern

in die Wege leiteten. Im folgenden sollen drei Teilbereiche der Sozialpolitik -

Beschäftigung, Gesundheit und Renten - im Einzelnen behandelt werden.

4. Beschäftigungspolitik

Abgesehen von kleineren Veränderungen des Arbeitsmarktförderungsgesetzes

(AFG) blieb der generelle Kurs im Bereich der Beschäftigungspolitik wäh-

rend der 80er Jahre relativ stabil. Die Arbeitslosenzahlen in Westdeutsch-

land hielten sich auf einem mäßig hohen Niveau, während sie in den neuen

Bundesländern nach der Vereinigung 1990 rapide anstiegen. Zwischen

Die Treuhandanstalt (THA) wurde im April 1990 als institutioneller Treuhänder vom Rang

einer Bundesbehörde eingerichtet, um mehr als 13.000 Firmen mit mehr als 4 Millionen Be-

schäftigten in Ostdeutschland zu privatisieren, zu sanieren oder aufzulösen.

138 Roland Czada

1992 und 1995 kam es statt der ursprünglich ins Auge gefassten Liberalisie-

rungen des Arbeitsmarktes zu einer protektiven Arbeitsgesetzgebung, die es

beispielsweise erlaubte, Beiträge der Arbeitslosenversicherung in groß ange-

legte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Ostdeutschland zu lenken. In der

Folge mussten die Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung mehrfach er-

höht werden. Die korporatistisch verwaltete Bundesanstalt für Arbeit (BA)

konnte im Zuge des Aufbaus-Ost ihren Einfluss auf die Arbeitsmarktpolitik

merklich erweitern. Sie war die einzige Bundesbehörde, die im gesamten

Gebiet der neuen Länder durchgängig neue Zweigstellen bei nur beschränk-

ter Einflussnahme der jeweiligen Landesregierungen einrichten konnte.

Obwohl auch die THA eine Bundesbehörde war, verfügte sie nicht über die

Erfahrung und die räumliche Substruktur der BA. Abgesehen davon rekru-

tierte sich das Personal der Arbeits- und Beschäftigungsabteilung hauptsäch-

lich aus Arbeitskräften der BA sowie aus Gewerkschaften und Arbeitsgerich-

ten, d.h. die arbeitsmarktpolitische Schnittstelle der Treuhandanstalt war

eine kleine Kolonie der Bundesanstalt für Arbeit.

Vor 1995 bemerkten nur wenige die redistributive Funktion der Sozial-

versicherung und deren langfristige Folgen. Mackscheidt (1993) berichtet,

dass die interregionale Umverteilung durch das Sozialversicherungssystem

den Umfang des Länderfinanzausgleichs schon vor der deutschen Vereini-

gung seit langem weit überstieg. Während letzteres stets ein kontrovers dis-

kutiertes Thema war, handelte es sich bei der Umverteilung von Sozialversi-

cherungsgeldern aus wohlhabenden Regionen in ärmere Teile des Landes

um eine verborgene Agenda der Nicht-Entscheidung. In der Tat ist über die

Ausweitung der interregionalen Umverteilung über die Sozialversicherungs-

haushalte nie parlamentarisch oder administrativ entschieden worden. Sie

war eine automatische Folge des Institutionentransfers von West- nach

Ostdeutschland, durch den Leistungsansprüche der ostdeutschen Bevölke-

rung entstanden waren.

In der Regierungszeit Kohls vor und nach der Vereinigung blieben Ar-

beitsmarktreformen ein Prozess der inkrementellen Bewältigung kurzfristi-

ger finanzieller Probleme (vgl. Blancke/Schmid 2003: 217).Im Gegensatz

dazu versuchte sich die neu gewählte rot-grüne Regierung an einem umfas-

senden Reformprogramm. Schröder reanimierte die während Kohls Kanz-

lerschaft mehrfach gescheiterte Idee eines korporatistischen Bündnisses. Das

Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit - ein tripartisti-

sches Gremium von Regierung, Arbeitgeber- und Unternehmerverbänden

und Gewerkschaften - verfehlte seine ursprünglichen Ziele. 2003 erklärten

die Gewerkschaften die Gespräche für gescheitert. Als Grund nannten sie

unüberbrückbare Differenzen zwischen ihren eigenen Politikkonzepten und

denen der Arbeitgeber. Tatsächlich waren die Differenzen durch den allum-

fassenden Charakter der Gespräche verstärkt worden. Während Gewerk-

schaften und Arbeitgeber über einige Reformschritte einig waren, verursach-

ten andere zunehmend Kontroversen. Ebenso zeigte sich, dass die zerglie-

derte Wohlfahrtsverwaltung nicht in der Lage war, sich selbst mit dem auf

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 139

höchster politischer Ebene angesiedelten Bündnis für Arbeit zu koordinie-

ren. Hinzu kam, dass die Regierung ihre Mehrheit im Bundesrat einbüßte,

kurz nachdem das Bündnis für Arbeit eingerichtet worden war. Somit litt

die Allianz nicht nur unter einer umfassenden politischen Zielsetzung, die

mit der institutionellen Segmentierung des Wohlfahrtsstaates inkompatibel

war (Lehmbruch 2000: 98). Sie scheiterte ebenso an der Unfähigkeit der

von gegenmajoritären Vetokräften gebremsten Regierung, als dritte Partei

die Einhaltung und Umsetzung korporatistischer Vereinbarungen garantie-

ren zu können (Czada 2003a). War in der Korporatismusforschung lange

Zeit die interne Verpflichtungsfähigkeit von Arbeitgeberverbänden und

Gewerkschaften bezweifelt worden, so zeigte sich jetzt, dass eine mit der

Blockadedrohung der Oppositionsmehrheit im Bundesrat konfrontierte

Bundesregierung zum unsicheren Partner wurde, an dessen Handlungsfä-

higkeit die Verbände begründete Kritik übten (z.B. Henkel 1997).

Schon vor dem Ende der Bündnisgespräche wurde ein neuer Ge-

sprächskreis ins Leben gerufen. Die Kommission für moderne Dienstleistungen

am Arbeitsmarkt (Hartz Kommission), der Peter Hartz, Betriebratsvorsitzen-

der von Volkswagen, vorstand, sollte Vorschläge für neue Dienstleistungen

der Arbeitsämter und für Beschäftigungsprogramme entwickeln, die mehr

Wettbewerb und unternehmerische Initiative ermöglichten. Von 13 vorge-

schlagenen Maßnahmen gehören der Umbau der Bundesanstalt für Arbeit

und die Einführung von "Personalserviceagenturen" (PSA) in allen 181

deutschen Arbeitsämtern zu den bedeutsameren. Arbeitslose, die innerhalb

eines halben Jahres keine neue Beschäftigung finden, durchlaufen nun spe-

zielle Vermittlungsmaßnahmen. Der Einsatz von Zeitarbeitsfirmen soll den

traditionell rechtlich stark abgesicherten Kündigungsschutz aufweichen.

Darüber hinaus schlug die Kommission vor, Arbeits- und Sozialämter in so

genannten Job-Centern zusammenzuführen und Arbeitslosenhilfe und So-

zialhilfeleistungen zu einem Leistungssystem zu verbinden. Letzteres ist we-

sentlicher Bestandteil der so genannten Agenda 2010, ein weit reichendes

wirtschafts-, sozial- und arbeitsmarktpolitisches Reformprogramm, das En-

de 2003 nach erheblichen Vermittlungsbemühungen zwischen Regierung

und Opposition beschlossen wurde.

Ein weiterer, bereits 2002 umgesetzter Vorschlag der Hartz-

Kommission zielt darauf ab, den Übergang von der Arbeitslosigkeit in die

Selbständigkeit zu erleichtern. Hierzu führte die Kommission die Begriffe

"Ich-AG" beziehungsweise "Familien-AG" ein. Bei einem jährlichen Ein-

kommen zwischen 15.000 und 20.000 Euro zahlen die Gründer einer Ich-

AG/Familien AG einen Steuersatz von 10 bis 15 Prozent. Außerdem kön-

nen sie für maximal Drei jahre Zuschüsse aus der Arbeitslosenversicherung

beanspruchen. Tatsächlich sind einige Vorschläge der Hartz-Kommission

ureigene Vorstellungen eines modernisierungsorientierten Gewerkschafts-

flügels. Walter Riester, vormals stellvertretender Vorsitzender der IG Metall

und dann Bundesarbeitsminister, hatte die Kommission ins Leben gerufen.

Der Leiter der Kommission, Peter Hartz, seit über 40 Jahren Mitglied der

140 Roland Czada

gleichen Gewerkschaft, war 25 Jahre als Arbeitsdirektor des Stahlkonzerns

Dillinger-Hütte-Saarstahl AG (DHS) tätig. Eine weitere bedeutende Ge-

werkschaft, Ver.di, war ebenso in der Hartz Kommission vertreten. In der

Kommission fanden sich auch Manager von DaimlerChrysler, BASF und

der Deutschen Bank sowie der Unternehmensberatungen Roland Berger

und McKinsey. Des Weiteren gehörten Peter Gasse, Landesvorsitzender der

IG Metall in Nordrhein-Westfalen, und Harald Schartau, sein Vorgänger

und späterer Arbeitsminister in NRW, der Kommission an.

Deutlich erkennbar wird hier der Wechsel von makro-korporatistischen

Verhandlungen auf höchster Ebene von Regierung und Arbeitsmarktver-

bänden zu einem Politiknetzwerk, das auf SPD-Nähe, Erfahrung und

Fachwissen beruht. Gleichzeitig wurde der breit gefächerte Themenkatalog

der vormals korporatistischen Arena auf eine engere Themenauswahl kon-

zentriert. Die rot-grüne Regierung war nach dem Scheitern des umfassen-

den Bündnisprojektes offenkundig um einen auf spezielle Probleme kon-

zentrierten und offenen Stil der Konsensmobilisierung bemüht. Im Gegen-

satz dazu hatte Helmut Kohl sein persönliches Netzwerk, die so genannte

"Kohl-Maschine" genutzt und "Kamingespräche" mit Spitzenvertretern von

Industrie und Arbeit geführt. Schröder schien nach seinem Wahlsieg 1998

zunächst einen ähnlichen Stil vorzuziehen, was ihm in den Medien die Be-

zeichnung "Genosse der Bosse" einbrachte. Die schlechten Erfahrungen mit

dem Bündnis für Arbeit und der abrupte Wechsel der Spitzenunternehmer

in das Lager seines Herausforderers Stoiber (CSU) im Vorfeld der Wahl-

kampagne 2002 verletzten Schröder nach Aussagen aus seinem persönlichen

Umfeld so stark, dass er seine Aufmerksamkeit wieder verstärkt auf ausge-

wiesene Experten aus Partei und Wissenschaft lenkte.

Im Rahmen der Agenda 2010 wird die Bezugsdauer für Arbeitslosen-

geld gekürzt und die Arbeitslosenhilfe mit der Sozialhilfe verschmolzen.

Damit entsteht eine neue, bislang undefinierte Schnittstelle zwischen dem

Arbeitsmarkt und der kommunalen Sozialhilfe. Dies kann zu weiteren Re-

formschritten nicht zuletzt in Richtung auf eine umfassende Neugestaltung

der kommunalen Finanzverfassung führen. Erste Schritte sind durch die

Gründung je einer Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen und des

föderativen Systems unternommen worden.

5. Gesundheitswesen

Das deutsche Gesundheitswesen ist ein typisches Beispiel für Politikver-

flechtung. Politikentwicklung und Administration sind zwischen Bundes-

und den Landesregierungen aufgeteilt. Hinzu kommen viele öffentliche,

halböffentliche und private Verbandsakteure, die oft über rechtlich abgesi-

cherte Vetopositionen verfügen. Neben Verwaltungen, Kammern und Trä-

gern der gesetzlichen Sozialversicherung beherrscht eine große Anzahl ande-

rer Akteure das Feld. Hierzu gehören diverse Interessen- und Dienstleis-

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 141

tungsorganisationen der Versicherer, der Ärzte und Krankenhäuser, der

Pharmahersteller und der Verbraucher mit ihren jeweiligen Spitzenverbän-

den.

Die Politikformulierung obliegt spezialisierten Netzwerken, die mit den

Spitzenverbänden verbunden sind. Eine Unzahl von Sachverständigenräten,

Kommissionen und Anhörungen sind Bestandteil des Entscheidungsfin-

dungsprozesses. Das inkrementelle "muddling-through" der meisten Re-

formen im Gesundheitswesen beginnt gewöhnlich schon in einer frühen

Phase des policy cycle und reicht bis in die Phase der Implementation.

Trotz wiederholter Versuche ist es nicht gelungen, eine institutionelle Um-

strukturierung in den Beziehungen von Krankenversicherungen, Dienstleis-

tungsanbietern und Versicherten durchzusetzen.

Im Rahmen von Gesundheitsreformen wurden 1982 moderate Zuzah-

lungen für Medikamente, zahnärztliche Behandlungen und Krankenhaus-

aufenthalte eingeführt. Sie sind durch das Gesundheitsreformgesetz 1989

und dann noch einmal durch das Gesundheitsstrukturgesetz 1992 erhöht

worden. Neue Regelungen zu Umfang und Art ärztlicher Dienstleistungen

und die Reorganisation der Krankenkassen sowie Höchstbetragsregelungen

für die Arzneimittel- und Krankenhausaufenthaltskosten waren weitere Ge-

genstände der Reform. Gleichzeitig wurde es den Versicherten ermöglicht,

ihre Krankenkasse frei zu wählen (Blanke/Perschke-Hartmann 1994). Das

Gesetz beruhte auf dem Lahnstein-Kompromiss, der in Lahnstein zwischen

Christdemokraten und Sozialdemokraten ausgehandelt worden war. Die oft

als Ärzte- und Pharmapartei agierende FDP war hierbei ausgeschlossen

worden, obwohl sie im Bund mitregierte. Die Reform stellte einen teilweise

erfolgreichen Versuch dar, die Rechte und die Verhandlungsmacht der Ver-

bände von Ärzten und Pharmaindustrie einzudämmen.

Die meisten gesundheitspolitischen Reformen der Jahre 1980 bis 2000

bewirkten eine Neuverteilung der steigenden Kosten unter den verschieden

Beteiligten. Anders als bei der Rentenpolitik wurde hier aber kein Ansatz

verfolgt, der die Versicherten zur Ergänzung ihrer gesetzlichen Krankenver-

sicherung durch private Versicherungsmodelle aufforderte. Obwohl der Ge-

sundheitssektor durch einen starken Wettbewerb zwischen Krankenhäu-

sern, Ärzten und Pharmaherstellern gekennzeichnet ist, und obwohl durch-

aus einige Wettbewerbselemente eingeführt wurden, hat sich im deutschen

Gesundheitswesen bislang kein Markt mit privat finanzierten Gütern und

Dienstleistungen entwickelt. Die klassischen Probleme nichtmarktlicher

und gemischter, teilregulierter Leistungserbringung (moral hazard,Informa-

tionsasymmetrien und Rosinenpicken) wurden sogar noch gravierender, als

1992 die streng korporative Ordnung gelockert wurde und sowohl Kran-

kenkassen als auch Versicherungsnehmer größere Wahlfreiheiten erhielten.

Mittlerweile herrscht Einigkeit darüber, dass institutionelle Fragmentie-

rung und eine redundante Zuständigkeitsstruktur zur Ineffizienz des Ge-

sundheitswesens geführt haben. Allgemeinärzte und örtlich zugelassene Spe-

zialisten werben sich gegenseitig die Patienten ab. Offiziell beschränken sich

142 Roland Czada

Krankenhäuser auf die stationäre Pflege, obwohl sie in Einzelfällen (wie et-

wa der Chirurgie) auch ambulante Behandlungen vornehmen dürfen. Hin-

zu kommt, dass eine Kooperation zwischen den örtlich niedergelassenen

Ärzten und Krankenhäusern nicht stattfindet. Ambulante Behandlungen

und Rehabilitationsmaßnahmen sind institutionell nicht nur auf verschie-

dene Versorgungseinrichtungen, sondern ebenso auf verschiedene Finanzie-

rungssysteme (Krankenversicherer, Rentenversicherer und Berufsgenossen-

schaften) gegründet. Die jüngsten Reformgesetze im Gesundheitswesen ha-

ben versucht, die verschiedenen Ebenen und Bereiche der Versorgung zu

integrieren. Zwischen Krankenkassen und Reha-Kliniken wurden freie Ver-

tragsvereinbarungen erlaubt und sogar ermutigt, um einen Teil der Zersplit-

terung aufzubrechen.

Die Gesundheitspolitik geht weiterhin davon aus, dass jeder Bürger

Zugang zu allen notwendigen Leistungen erhält und Ärzte darüber ent-

scheiden, was ihren Patienten nützt. Die Krankenversicherung formuliert

kein klar umrissenes Leistungspaket, sondern arbeitet mit Allgemeinbegrif-

fen (wie Krankenhausversorgung, Beratung, Medikament etc.). Erst in

jüngster Zeit wurden Qualitätssicherung und Prioritätensetzung zum The-

ma. Der Bundesausschuss Ärzte-Krankenkassen soll neuerdings bindende

Maßnahmen zur Qualitätssicherung ausarbeiten und Kriterien für die An-

gemessenheit bestimmter diagnostischer und therapeutischer Maßnahmen

entwickeln. Allerdings sind seine pharmazeutischen Direktiven nach einer

Klage der Pharmaindustrie per EuGH-Urteil vorübergehend ausgesetzt,

weil sie europäisches Kartellrecht verletzten. Zum Jahresende 2000 wurde

ein ähnliches Komitee zur Erarbeitung von Qualitätsstandards für den

Krankenhaussektor eingerichtet. Ein weiteres vordringliches Thema war die

Planung der Kapazitäten im Gesundheitswesen, insbesondere die Anzahl

von Zulassungen für niedergelassene Ärzte, die mittlerweile von den Län-

dern reguliert werden. Neuere Pläne, ein Deutsches Zentrum für Qualität in

der Medizin zu errichten, sind bei Ärzten und Pharmaherstellern 2003 auf

scharfen Widerstand gestoßen, da sie dies als Rückfall in den Staatssozialis-

mus der DDR ansehen.

Die Einführung von Höchstausgaben (Budgetierung) wurde von den

Ärzten ebenfalls als verkappte Prioritätensetzung verstanden. Sie argumen-

tieren, dass dies zu Rationierungen und Qualitätsverschlechterungen führen

würde. In der Vergangenheit wurden Qualitätsfragen sowohl von einzelnen

Ärzten als auch von deren Verbänden behandelt. Das politische Ziel einer

individuellem Urteil und zunftmäßiger Selbstregulierung entzogenen Quali-

tätskontrolle muss im Kontext eines kontinuierlichen Kostenanstiegs im

Gesundheitswesen gesehen werden. Der Anstieg der durchschnittlichen Bei-

tragssätze der Krankenversicherung von 13,5% auf 14% des Vorsteuerein-

kommens brachte 2002 erneut Kostendämpfungsmaßnahmen auf die Ta-

gesordnung. 2003 entstand vor diesem Hintergrund eine neue informelle

große Gesundheitskoalition aus den regierenden Sozialdemokraten und der

oppositionellen Union. Gewerkschaften und Arbeitgeber sprachen sich in

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 143

seltener Einmütigkeit sogar für die Abschaffung der Kassenärztlichen Verei-

nigungen aus, die als Abrechnungsstelle zwischen den einzelnen Ärzten und

den Krankenkassen fungieren und somit eine direkte Kontrolle der Ge-

sundheitsdienstleister durch die Kassen verhindern. Wie der Kompromiss

von Lahnstein 1992 gezeigt hat, kann eine große Koalition in der Gesund-

heitspolitik das legislative Veto des Bundesrates überwinden und die Ein-

flussnahme von gut organisierten Gruppierungen wie etwa den Krankenkas-

sen, Ärzten und Pharmaherstellern minimieren. Der neuerliche zwischen-

parteiliche Konsens reichte aber wiederum nicht zu einer institutionellen

Reform oder zu einer Prioritätensetzung bei bestimmten Behandlungen und

Arzneimitteln. Stattdessen werden neue, marktkonforme Anreizsysteme

eingeführt. Das Krankengeld soll zur Entlastung der Arbeitgeberseite künf-

tig nur noch aus Versicherungsbeiträgen der Arbeitnehmer finanziert wer-

den. Patienten müssen für die allgemeinärztliche Versorgung eine Zuzah-

lung von zehn Euro pro Quartal an den Hausarzt leisten. Es wird erwartet,

dass dadurch die Eingangskontrolle der Hausärzte verstärkt wird, zumal

weitere Zuzahlungen von Spezialärzten erhoben werden, sofern sie keine

Überweisung des Hausarztes vorliegt. Die Pläne beinhalten auch weitere

Zuzahlungen für Zahnprothesen, Einschnitte in Mutterschafts- und Sterbe-

geld sowie eine Senkung der Leistungen für Eltern, die ihre kranken Kinder

betreuen.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die maßgeblichen Akteure

in der Gesundheitspolitik überwiegend auf inkrementelle Maßnahmen wie

Budgetierungen, Zuzahlungen und Wettbewerbsanreize gesetzt haben. Erst

neuerdings fordern führende Politiker aller Parteien radikalere Reform-

schritte wie etwa eine allgemeine Bürgerversicherung oder ein "Kopfprä-

mienmodell", die um private Versicherungsleistungen ergänzt werden.

6. Rentenpolitik

In der Rentenpolitik überwiegen seit Gründung der Bundesrepublik Partei-

enkonkordanz und Korporatismus. Erst ab Mitte der 90er Jahre kam es zu

erheblichen, letztlich nicht auflösbaren rentenpolitischen Kontroversen. Aus-

löser waren akute Finanzkrisen aufgrund der Abnahme der Beitragszahler

bei gleichzeitiger Zunahme der Rentenempfänger in Ostdeutschland. Der

Vereinigungseffekt lässt sich daran ablesen, dass hohe Überschüsse im Wes-

ten bis weit über das Jahr 2016 hinaus Defizite im Osten ausgleichen müs-

sen (Tabelle 2). Das Ausmaß des Rentendefizits im Osten in Höhe von

Gemäß § 45 SGB werden Eltern beurlaubt, um ihre kranken Kinder zu betreuen. Für jedes

Kind, das behindert oder unter 12 Jahre ist, können beide Elternteile jeweils zehn Tage be-

zahlte Beurlaubung beanspruchen, wenn das Kind krank ist. Alleinerziehende sind zu 20 Ta-

gen Beurlaubung berechtigt. Die Krankenkassen zahlen 70% des Bruttoverdienstes, aber nicht

mehr als 90% des Nettoverdienstes. Wenn der Arbeitsvertrag Elternbeurlaubung nicht aus-

schließt, kommt die Lohnfortzahlung zum Tragen.

144 Roland Czada

mehr als 13 Milliarden Euro im Jahre 2003 wird daran deutlich, dass im

selben Jahr Ersparnisse von fünf Milliarden Euro ausgereicht hätten, um die

Beiträge der Gehaltsempfänger 2004 unterhalb von 20 Prozent zu stabilisie-

ren, ohne die realen Renteneinkommen zu kürzen. Neben vereinigungsbe-

dingten, kurzfristigen Stabilisierungsmaßnahmen machen auch die demo-

graphischen Veränderungen größere Modifikationen im etablierten Bis-

marckschen Modell erforderlich. Die Reformen von 1997, 1998, 1999,

2001 und 2003 bedeuten beachtliche Einschnitte in zukünftige Rentenan-

sprüche und ebnen so den Weg für ein neues System, das die gesetzliche

Rentenversicherung mit privaten Altersrücklagen kombiniert.

Tabelle 2: West-Ost Transferbilanz der Rentenversicherungsträger*

Ausgaben minus Einnahmen (Mrd. EURO)

Jahr

Westen

Osten

Gesamt

1999

9,3

-4,4

4,9

2000

6,5

-5,9

0,6

2001

6,5

-6,5

0,1

2002

9,7

-13,4

-3,8

2003

14,5

-13,2

1,3

2004

15,4

-13,6

1,8

2005

15,2

-14,0

1,3

2006

15,1

-14,2

0,9

2007

15,1

-14,2

0,9

2008

15,6

-14,5

1,1

2009

16,0

-14,9

1,0

2010

16,7

-15,3

1,4

2011

16,6

-16,0

0,6

2012

15,8

-16,7

-0,9

2013

17,4

-17,1

0,3

2014

18,8

-17,7

1,1

2015

19,4

-18,4

1,0

2016

20,9

-19,1

1,8

* 2002 - 2016 Expertenschätzungen

Quelle: Rentenversicherungsbericht 2002. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/110,

S. 62; 111, 112.

Die Rentenreform von 1989, die 1992 in Kraft trat, wurde noch von einer

großen Koalition der Parteien, Gewerkschaften und Arbeitgeber unterstützt

und folgte somit dem Konsensmodell. Um Finanzierungsprobleme zu lö-

sen, die aus dem demographischen Wandel in Westdeutschland folgen,

wurden Rentensteigerungen nicht mehr nach dem Zuwachs der Bruttover-

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 145

dienste, sondern nach dem Nettoeinkommen bemessen. Diese Maßnahme

bewirkte, dass künftige Renten langfristig auf 70 Prozent des durchschnittli-

chen Nettoverdienstes begrenzt werden. Wie sich später zeigte, war dies nur

der Anfang aufeinander folgender Einschnitte. 1996 wurde die Kommission

Fortentwicklung der Rentenversicherung ins Leben gerufen. Den Empfehlun-

gen dieser Kommission folgend wurden die Rentenbezüge zwischen 1999

bis 2030 schrittweise von 70 auf 64 Prozent des Nettoverdienstes abgesenkt.

Auf diese Weise wollte man den Auswirkungen von Vereinigung, Arbeitslo-

sigkeit und Frühverrentung entgegenwirken.

Diesmal leistete die sozialde-

mokratische Opposition mit Unterstützung der Gewerkschaften erhebli-

chen Widerstand - nicht zuletzt aufgrund der Bundestagswahl, die nur

zehn Monate später stattfand. Am 11. September 1997 verabschiedete der

Bundestag eine Rentenreform erstmals seit Gründung der Republik ledig-

lich mit der Kanzlermehrheit. Nach ihrem Wahlsieg 1998 hob die neue rot-

grüne Regierung die Rentenreform von 1997 wieder auf. Auch dies war ein

Novum in der Sozialpolitik der Nachkriegsära und widerlegt Katzensteins

(1987: 4, 35) Schilderung, wonach die Sozialpolitik in der Nachkriegsrepu-

blik auch im Falle von Regierungswechseln stets unverändert fortgesetzt

wurde.

Die Rentenpolitik von 1997/98 war indessen nur das Vorspiel eines

verschärften Parteienwettbewerbs und programmatischer Sprunghaftigkeit:

1999 zwangen Steuermindereinnahmen die SPD-Regierung, zur Sparpoli-

tik ihrer konservativen Vorgängerin zurückzukehren. Im Gegensatz zu ihren

Wahlversprechen plante sie, für eine gewisse Zeit von der nettolohnbezoge-

nen Rente abzuweichen und die Rentenhöhe von der Preisentwicklung ab-

hängig zu machen. 2000 wurde dann ein Reformvorschlag verwirklicht, der

nicht nur die Kürzungen der Kohl-Regierung überstieg, sondern die

Grundprinzipien des Systems verändern könnte. Die nach dem Minister für

Arbeit und Soziales benannte Riester-Rente führt eine privat angesparte zu-

sätzliche Altersvorsorge ein. Sie stieß bei CDU/CSU und Gewerkschaften

auf herbe Kritik. Die Gewerkschaften sperrten sich vehement gegen die

Tatsache, dass der Übergang zu einer gesetzlich vorgeschriebenen privaten

Rentenversicherung das traditionelle Prinzip der je hälftigen Finanzierung

durch Arbeitnehmer und Arbeitgeber verletzt. Die parlamentarische Oppo-

sition verweigerte sogar jenen Vorschlägen die Zustimmung, die ihren eige-

nen, vor den Wahlen formulierten Plänen entsprachen. In der Konsequenz

musste die Regierung das Paket erheblich reduzieren, um den Bundesrat

umgehen zu können. Die SPD musste zudem dem linken Flügel ihrer eige-

Die seit 1992 hinzugekommenen Frührentner verursachen eine jährliche Mehrbelastung von

20 Milliarden DM. Die gesetzliche Rente für vier Millionen Ruheständler in den östlichen

Bundesländern betrug zwischen 1992 und 1997 jährlich an die 75 Milliarden DM. Die Finan-

zierung dieser durch Frühverrentung und Vereinigung entstandenen Leistungsansprüche

mussten zwischen den beitragszahlenden Beschäftigten, allen Rentnern (durch Leistungskür-

zungen) und dem Staat bzw. allen Steuerzahlern aufgeteilt werden.

146 Roland Czada

nen Partei gegenüber substanzielle Zugeständnisse machen, um überhaupt

eine Bundestagsmehrheit zu erreichen.

Die Rentenreform 2000/2001 kann als Beispiel für Semisouveränität

ohne Konsens gelten. Diese Konstellation macht die Regierung für alle Arten

von politischen Einflussnahmen erpressbar. Trotzdem konnte der Einstieg

in ein gemischtes Rentensystem erreicht werden, das sich aus einem modifi-

zierten Umlageverfahren und der privaten Riester-Rente zusammensetzt. Be-

züglich der privaten Komponente sind die Beschäftigten aufgefordert, bis zu

vier Prozent ihres Einkommens (mit steigenden Raten von 0,5% für 2001

bis zu 4,0% für 2008) für die private Vorsorge oder Betriebsrente aufzu-

wenden. Die privaten Rentenversicherungsträger müssen gewissen Kriterien

genügen, um entsprechende Policen anzubieten. Im Gegensatz zur Bis-

marckschenTradition sind Bezüge künftig zu versteuern. Auch führte die

Regierung Reformen ein, um die Alterssicherung von Frauen zu verbessern.

Dabei werden die Jahre geringen Verdienstes aufgrund der Kindererziehung

neu bewertet. Müttern, die keiner Teilzeitbeschäftigung nachgehen konn-

ten, werden dennoch Rentenansprüche für diese Zeit gewährt.

Trotz ihrer Abweichungen vom bisherigen Modell konnte die Renten-

reform 2000 die langfristigen finanziellen Probleme, die sich aus dem de-

mografischen Wandel ergeben, nicht lösen. Ende 2001 wurde die so ge-

nannteRürup Kommission (Kommission für Nachhaltigkeit in der Finanzie-

rung der sozialen Sicherungssysteme) eingerichtet, um die langfristigen fi-

nanziellen Aspekte der Renten- und Krankenversicherungskrise erneut an-

zugehen. Ihre Empfehlungen beinhalteten die schrittweise Heraufsetzung

des Rentenalters von 65 auf 67 Jahre im Zeitraum von 2011 bis 2035, fi-

nanzielle Abstriche bei Frühverrentung und eine weitere Absenkung der

jährlichen Rentensteigerungen. Die Mehrheit der 26 Kommissionsmitglie-

der - hauptsächlich aufgrund ihres Fachwissens und ihrer Affinität zur SPD

oder den Grünen ausgewählt - unterstützten die Empfehlungen des Ab-

schlussberichts zur Sicherstellung der Gerechtigkeit zwischen den Generati-

onen und zur Begrenzung zukünftiger Belastungen der sozialen Sicherheits-

systeme. Lediglich jene Kommissionsmitglieder, die den Gewerkschaften

nahe standen, sprachen sich gegen diese Vorschläge aus.

Im August 2003 berichtete die Rürup-Kommission, dass die Rentenre-

form von 1989/1992 bereits Leistungseinschnitte von effektiv 30 Prozent

bezogen auf das Leistungsniveau im Jahr 2030 mit sich gebracht habe. Die

Riester-Reform von 2000 bewirkt zusätzliche Einschnitte von sieben Pro-

zent. Weitere Veränderungen wie die Heraufsetzung des Rentenalters wür-

den noch einmal Einschnitte von drei Prozent ausmachen. Wenn man den

Leistungsanspruch der Rentengesetzgebung von 1989 mit dem aus dem

Jahre 2003 vergleicht, zeigt sich, dass die gesetzlichen Renten des Jahres

2030 bereits um insgesamt 40 Prozent gekürzt wurden (Berliner Zeitung

2003: 29) Deshalb ist die private Zusatzversicherung für jeden Bürger unter

der Altersgrenze von 50 Jahren de facto obligatorisch geworden. Die Leis-

tungseinschnitte im Zusammenhang mit der zunehmenden Steuerfinanzie-

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 147

rung bedeuten auf der anderen Seite, dass die Versicherten weniger in die

gesetzliche Rentenversicherung einzahlen müssen. Anstelle von 30% des

Bruttoverdienstes im Jahr 1992 sind es nunmehr 22 Prozent für das Jahr

2003. Die Ersparnisse sollen verbunden mit staatlichen Ergänzungen in pri-

vate oder unternehmensbezogene Rentenpläne einfließen. Damit befindet

sich der Bismarcksche Wohlfahrtsstaat mit seiner allumfassenden, arbeitsbe-

zogenen, gesetzlichen Sozialversicherung langfristig auf dem Rückzug. Noch

ist sich die Öffentlichkeit der neuen Mischung aus privater und gesetzlicher

Absicherung nicht bewusst geworden, zumal sie in ihrem vollen Ausmaß

erst zukünftige Generationen von Rentnern betrifft.

7. Schlussfolgerungen

Über die Zukunft der Sozialpolitik in Zeiten der Globalisierung und neoli-

beralen Wohlfahrtsstaatskritik ist viel geschrieben worden. Es gibt fast eben-

so viele Interpretationen wie Wissenschaftler.

In der Auseinandersetzung

mit Reformpolitiken in verschiedenen europäischen Ländern wurde insbe-

sondere die relative Stabilität nationalstaatlicher wohlfahrtspolitischer

Handlungsmuster und institutionelle Persistenz zum Streitpunkt. Cox

(2001) zeigt in einem Vergleich der dänischen und niederländischen mit

den deutschen Sozialreformen, dass deren Erfolg nicht nur von den institu-

tionellen Handlungsbedingungen und politischen Kräfteverhältnissen, son-

dern auch von der Wahrnehmung des Problemdrucks bei den relevanten

Akteuren abhängt.

Alber (2000) unterscheidet sechs Ansätze zur Erklärung der Triebkräfte

und Richtung des Wandels in Deutschland. Eine Interpretation behauptet

eine konservative Transformation des Wohlfahrtsstaates, wonach in den ver-

gangenen Jahrzehnten Verantwortlichkeiten vom Staat auf den Markt und

die Familie übertragen wurden. Folgt man Borchert (1995) und Lessenich

(1996), so geht diese Entwicklung von neuen politischen Prioritäten aus,

die sich aus der Vereinigung und der Standortpolitik(die auf die Attraktivi-

tät für Unternehmensinvestitionen abzielt) ergeben. Ähnlich äußert sich

auch Seeleib-Kaiser (2002) und lenkt den Blick auf eine Tendenz zur ver-

mehrten Reintegration und neue workfare statt welfare Politiken, die aus

den Folgen des globalen Wettbewerbs resultiere. Den genannten Analysen

zufolge haben sich die auf Erwerbsarbeit beruhenden, beitragsfinanzierten,

korporatistischen Versicherungssysteme als viel widerstandsfähiger bewiesen

als die Systeme der allgemeinen Sozialfürsorge. Nullmeier/Rüb (1993) stel-

len heraus, dass das Bemühen um steuerliche Konsolidierung redistributive

Themen von der politischen Agenda verdrängt habe. Insbesondere wurden

Pierson 1996; Leibfried/Pierson 1995; Esping-Andersen 1996; Leibfried/Obinger 2003;

Schmidt (Hg.) 2001; Rieger/Leibfried 2002; Scharpf/Schmidt 2000; Wilensky 2002; Leib-

fried/Wagschal 2000.

148 Roland Czada

aus ihrer Sicht postindustrielle Themen wie Geschlechtergerechtigkeit oder

Mindestlohnregelungen vernachlässigt. Andere Autoren machen eine Verla-

gerung von nachfrageorientierten Politiken hin zu einer budgetgesteuerten

Leistungsstruktur (Rothgang 1994) aus, die von neuen Managementin-

strumentarien begleitet werde (Blanke 2001).

Zweifelsohne waren sozialpolitische Reforminitiativen in den 90er Jah-

ren besonders zahlreich und - mit Ausnahme der Gesundheitspolitik - von

geringem Erfolg gekennzeichnet (Kania/Blanke 2000). Nach Jahrzehnten

korporatistischer Politikgestaltung und ihrem letzten Triumph in der Zeit

kurz nach der Vereinigung sind die nachfolgenden Jahre durch eine Krise

der Konsensdemokratie und der sektoralen Selbstregulierung gekennzeich-

net. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive ist der deutsche Wohlfahrts-

staat im Jahre 2003 stärker von staatlicher Intervention und Wettbewerbs-

elementen geprägt, als es Katzenstein (1987) für die frühen 80er Jahre be-

schrieben hatte. Staatliche Regulierungen und steuerfinanzierte öffentliche

Beihilfen nahmen ebenso zu wie Belastungen der Versicherungsnehmer.

Trotzdem ist der Anteil der gesetzlichen Sozialbeiträge an der Gesamtfinan-

zierung abgesunken - und dies trotz einer Serie von Beitragsanhebungen.

Ingesamt erscheint besonders bemerkenswert, wie rapide die Fähigkei-

ten zu sektoraler Selbststeuerung und die entsprechenden Selbstorganisati-

onspotenziale abgenommen haben. Das deutsche Modell ist nicht mehr

"Beispiel dafür, wie die Regierung Gesetze auf den Weg bringt und dann

ohne größere Einmischung Ärzten und Krankenkassen zur Ausführung ü-

berlassen kann" (Glaser zit. n. Katzenstein 1987: 184).Aufgrund zuneh-

mender Konflikte unter den beteiligten Verbänden über die Verteilung ei-

nes schrumpfenden Kuchens gilt dies ähnlich für alle Bereiche der Sozialpo-

litik.

Noch immer "beschränkt ein eng gewobenes institutionelles Netz die

Durchsetzung von politischen Initiativen, die nur von einem Akteur getra-

gen werden" (Katzenstein 1987: 1992). Ob der daraus folgende Konsens-

zwang auch heute noch zu angemessenen inkrementellen Problemlösungen

führt wie in den Zeiten des Wachstums, muss dagegen bezweifelt werden.

Die 90er Jahre sind mehr durch die Abfolge "Versuch, Scheitern und

Kurswechsel" sowie eine Ausdehnung des staatlichen Einflusses geprägt als

von korporatistischem Inkrementalismus. Der Zusammenhang von Semi-

souveränität und inkrementellen Problemlösungen setzt die politische Ein-

bindung von Spitzenverbänden und die Fähigkeit zur Selbstregierung auf

Seiten der Organisationsgesellschaft voraus. Dies betrifft auch die binnenor-

ganisatorische Integration der Verbände. Wenn die Spitzenverbände nicht

mehr in der Lage sind, die Ressourcen ihrer Mitgliedsverbände oder indivi-

duellen Mitglieder für die Unterstützung einer korporatistisch ausgehandel-

ten Politik zu mobilisieren, wird der Elitenkonsens funktionslos. In dieser

Hinsicht erscheint die schleichende Dezentralisierung der Beziehung zwi-

schen den Sozialpartnern als ein Hauptproblem.

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 149

Während der 90er Jahre fiel der Organisationsgrad in den DGB-

Gewerkschaften von 28,1 (1990) auf 17,3 (2000) Prozent (Netto-Organisa-

tionsgrad ohne die Mitglieder im Ruhestand, Ebbinghaus 2002). Gleichzei-

tig sank der Anteil junger Mitglieder (unter 25) am Gesamtbestand von

11,5 auf 5,3 Prozent. Die Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden hat ähn-

lich abgenommen. Sie fiel in der Metall- und Elektroindustrie von 45,2

(1991) auf 30,9 (2000) Prozent. In Ostdeutschland lag sie 2000 sogar nur

bei 12,1 Prozent. Wenn man nicht die Anzahl der Firmen, sondern die

Mitarbeiterzahlen zugrunde legt, so decken die Unternehmerverbände al-

lerdings immer noch 63,3 Prozent der Belegschaften im Westen und 28,9

Prozent im Osten ab. Gleichzeitig nahm der Geltungsbereich von Flächen-

tarifverträgen ab. 2000 unterlagen weniger als die Hälfte und im Osten nur

ein gutes Viertel aller in der Metall- oder Elektrobranche Beschäftigten ei-

nem Flächentarifvertrag (Ruppert/Koch 2002: 25). Die industriellen Bezie-

hungen entwickeln sich in Deutschland zu einem dezentralisierten System

mit stärkerer Verankerung auf Unternehmensebene (Schroeder 2000;

2001). Dieser Übergang bringt Konflikte innerhalb und zwischen den Ar-

beitnehmer- und Arbeitgeberverbänden mit sich und verursacht einen Ver-

lust an Verhandlungsmacht und politischem Einfluss.

Diese Entwicklung der industriellen Beziehungen lässt vermuten, dass

die deutsche Verbindung eines "dezentralisierten Staates" mit einer "zentra-

lisierten Gesellschaft", wie sie von Katzenstein (1987) zurecht hervorgeho-

ben wird, nicht mehr gilt. Im Hinblick auf die Arbeitsmarktverbände lässt

der organisierte Kapitalismus in Deutschland starke Dezentralisierungsten-

denzen erkennen. Als Gründe lassen sich sowohl die Dauerkrise im Osten

als auch eine neue Funktionärsgeneration innerhalb der Unternehmens-

und Gewerkschaftseliten anführen (vgl. dazu den Beitrag von Schroe-

der/Weinert in diesem Band). Analysen, die stattdessen auf Postmodernis-

mus, Individualisierung und Globalisierungseffekte, also auf allgemeine

Auflösungstendenzen von Organisationsfähigkeit verweisen (Beck 1996),

mögen zu einer Erklärung beitragen, werden aber einigen Besonderheiten

des deutschen Falls nicht gerecht. Zunächst vernachlässigen diese allgemei-

nen Erklärungen die Reformpläne der Regierung Kohl vor der Vereinigung,

die den niederländischen und schwedischen Konzepten ähnelten, aber in

der Nachvereinigungsphase nicht realisiert werden konnten. Es ist durchaus

vorstellbar, dass das korporatistische "Modell Deutschland" bei einer Reali-

sierung dieser Wachstumskonzepte und ohne die zusätzliche Belastung der

Vereinigung von zunächst zehn und später vier Prozent des BIP eine anhal-

tende Wiederbelebung erfahren hätte.

Zum zweiten haben globale Marktzwänge in anderen Ländern (Schwe-

den, Niederlande) weitreichende korporatistisch ausgehandelte Reformen

erleichtert, weil sich unter dem Druck eines verschärften internationalen

Wettbewerbs der dazu notwendige innenpolitische Konsens leichter herstel-

len ließ. Zum dritten ging die Krise der deutschen Sozialpartnerschaft gera-

de nicht von global operierenden Firmen, sondern von kleinen und mittle-

150 Roland Czada

ren Unternehmen aus. Die Exportindustrie ist nach wie vor stark am Erhalt

des Flächentarifvertrages interessiert, da er sie vor hohen betrieblichen Ge-

haltsforderungen schützt. Im Gegensatz dazu können sich kleine Unter-

nehmen die Gehälter, die in der Exportindustrie gezahlt werden, nicht leis-

ten und ziehen deshalb Verhandlungen auf der Ebene des Unternehmens

vor. Daher haben sich die Flächentarifverträge in den großen Firmen gehal-

ten und decken nach wie vor die Mehrheit der Beschäftigten ab.

Anders als in Schweden, Österreich oder den Niederlanden konnte die

korporatistische Politik in Deutschland nicht zuletzt deshalb so schnell ero-

dieren, weil der semisouveräne Staat nicht in der Lage war, den Wohlfahrts-

staat und die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern auf die aus Vereini-

gung und Globalisierung resultierenden neuen Herausforderungen einzu-

stellen (vgl. die Beiträge von Jochem, Schroeder/Weinert und Aust/Leitner

in diesem Band). Anders als in Schweden, den Niederlanden und Öster-

reich gelang es der Bundesregierung nicht, ein korporatistisches Bündnis

mit den Spitzenverbänden der Sozialpartner zu schmieden. Vor allem war

sie angesichts gegenläufiger Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat nicht

in der Lage, die gesetzgeberische Umsetzung eines solchen Arrangements zu

gewährleisten (Czada 2003a). Gegen Ende der 90er Jahre war Gewerkschaf-

ten und Arbeitgebern bewusst geworden, dass Paketlösungen, die in Spit-

zenverhandlungen diskutiert wurden, angesichts eines verschärften Partei-

enwettbewerbs im anschließenden Gesetzgebungsprozess jederzeit scheitern

konnten.

Nie zuvor standen sich nämlich entgegengesetzte Mehrheiten in

Bundestag und Bundesrat über so lange Zeit und so wenig kompromissbe-

reit gegenüber wie in der zweiten Hälfte der 90er Jahre. Darüber hinaus war

es im Zweieinhalbparteiensystem der ersten Nachkriegsjahrzehnte mit nur

drei möglichen Koalitionen einfacher, verlässliche strategische Kompromisse

zu finden. Nach 1990, mit einem System von fünf maßgeblichen Parteien

in 16 Bundesländern und unter dem Eindruck eines Dauerwahlkampfes,

waren die Rahmenbedingungen komplizierter und polarisierter.

Ab Mitte der 90er Jahre litt der korporatistische Inkrementalismus un-

ter der institutionellen Segmentierung des politischen Systems und der ab-

nehmenden Handlungsfähigkeit der Bundesregierung und der Spitzenver-

bände. In der Konsequenz suchte die Regierung Schröder nach neuen Pfa-

den, um nicht nur Unberechenbarkeiten der korporatistischen Arena, son-

dern auch legislative Vetopositionen zu umgehen. Darüber hinaus versuchte

sie, die etablierten Netzwerke in den Politikfeldern Gesundheit, Rente, Ar-

beitslosigkeit und Sozialhilfe aufzulockern. Die neue Strategie strebte eine

Konsensmobilisierung durch eigens eingerichtete Kommissionen an. Ihr

Einsatz als Sachverständigengremium ist für das bundesdeutsche politische

System bei weitem nichts Neues. Bislang sind alle größeren wohlfahrtsstaat-

So mancher Verbandsführer wie z.B. Olaf Henkel (BDI) scheint zum ersten Mal die Erfah-

rung gemacht zu haben, was Semisouveränität in einer Situation bedeutet, in der nur geringe

Chancen bestehen, institutionellen Glaubenseifer durch zwischenparteilichen Konsens zu um-

schiffen (Lehmbruch 2000: 93).

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 151

lichen Reformen durch Kommissionen unterstützt worden. Die Regierung

Schröder jedoch nutzt diese nicht nur als Beratungsgremien, sondern als

zeitlich begrenzte Arenen, in die politische Debatten um- und abgeleitet

werden, wo die öffentliche Meinung ausgetestet wird und über die Druck

auf Opposition, Landesregierungen und Interessenverbände ausgeübt wer-

den kann. In Zeiten institutioneller und konzeptioneller Ungewissheit mag

die Verwendung der von der Regierung eingesetzten Experten- und Stake-

holder-Kommissionen einen gangbaren Weg darstellen, die Autorität der

Regierung zu sichern. Wenn man sich die Implementierung der Hartz-

Vorschläge oder den Einfluss der Hartz- und Rürup-Kommissionen auf die

Reformdebatte zur Agenda 2010 ansieht, so wirken diese ähnlich wie zum

Beispiel die frühere Bundesbank als politische "Stoßdämpfer", die zur legi-

timatorischen Entlastung der Regierung beitragen. Darüber hinaus gibt das

Recht zur Einsetzung, Berufung und Auflösung von Kommissionen der

Bundesregierung viel stärkere Möglichkeiten, die Fäden in der Hand zu hal-

ten, als dies in korporativen Verhandlungen möglich war. Das Regieren ü-

ber Kommissionen kommt auch Schröders Neigung zu populistischen

Wenden und einem ganz auf seine Person bezogenen Regierungsstil entge-

gen. Schröder kultiviert sein Image als Macher und Kommunikator. Dieser

Ansatz ist allerdings mit den Imperativen des Regierens in einem semisouve-

ränen Staat nur schwer vereinbar. Wie Grande (2000) herausstellt, ist die

Mediendemokratie kaum mit der Intimität und Diskretion korporativer

Politikgestaltung zu vereinbaren. Insofern mag das Regieren durch Kom-

missionen nicht nur aus den Notwendigkeiten einer weniger organisierten

und zentralisierten Gesellschaft entstanden sein, sondern entspricht auch

dem neuen Stil der politischen Konsensmobilisierung in einer "Mediende-

mokratie".

Studien über die "neue" Wohlfahrtspolitik (Pierson 1994; Esping-

Andersen 1990, 1996) betonen die politischen Grenzen, die umfassenden

Strukturreformen und Sozialausgabenkürzungen entgegenstehen. Sie gehen

davon aus, dass institutionelle Pfadabhängigkeiten und die Popularität

wohlfahrtsstaatlicher Programme eine Politik der kleinen Schritte erforder-

lich machen. Selbst vergleichsweise handlungsfähige Mehrheitsregierungen

zögern, die alleinige Verantwortung für große sozialpolitische Einschnitte zu

übernehmen, weil dies ihre Wiederwahlchancen schmälern würde. Das Zu-

sammenspiel von Semisouveränität, Parteienkonkordanz und korporatisti-

scher Interessenvermittlung, wie sie Katzenstein (1987) für die "Bonner Re-

publik" beschreibt, begünstigte einen insgesamt reibungslosen, berechenba-

ren Inkrementalismus. Die neue "Berliner Republik" ist demgegenüber von

einem Verfall der Sozialpartnerschaft, abnehmender sektoraler Selbstregulie-

rung und einem intensivierten Parteienkonflikt geprägt. Zudem ist der Par-

teienwettbewerb mit dem Aufkommen der Grünen und der PDS und der

Vielzahl unterschiedlicher Koalitionen in nun 16 Bundesländern kompli-

zierter geworden. Das politische Blockadepotenzial des Bundesrates hat ü-

berdies zur Folge, dass jede Landtagswahl bundespolitisches Gewicht ge-

152 Roland Czada

winnt, mit dem Ergebnis eines nationalen Dauerwahlkampfes. Die Mobili-

sierung von Reformkonsens ist vor diesem Hintergrund ungleich schwieri-

ger als in der alten "Bonner Republik". Auch wenn der institutionelle Kon-

senszwang und die hergebrachte Konsensorientierung in Parteien und Ver-

bänden fortwirken, gestaltet sich die inkrementalistische Politikentwicklung

nun weniger reibungslos und weniger berechenbar.

(Übersetzung aus dem Englischen von Thomas R. Eimer)

Literatur

Alber, Jens, 2000: Der deutsche Sozialstaat in der Ära Kohl: Diagnosen und Daten, in: Ste-

phan Leibfried/ Uwe Wagschal (Hg.), Der deutsche Sozialstaat - Bilanzen - Reformen

- Perspektiven,Frankfurt, 235-275.

Beck, Ulrich, 1996: Die Subpolitik der Globalisierung. Die neue Macht der multinationa-

len Unternehmen, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 47, 673-680.

Berliner Zeitung (BZ), 2003: Arbeitsbienen und Drohnen. Interview mit Bernd Rürup, in:

Berliner Zeitung vom 9. August 2003, 29.

Blancke, Susanne/Josef Schmid, 2003: Bilanz der Bundesregierung Schröder im Bereich der

Arbeitsmarktpolitik 1998 - 2002: Ansätze zu einer doppelten Wende, in: Christoph

Egle/ Tobias Ostheim/Reimut Zohlnhöfer (Hg.), 2003: Das rot-grüne Projekt. Eine

Bilanz der Regierung Schröder 1998-2002, Wiesbaden, 215-238.

Blanke, Bernhard, 2001: Verantwortungsstufung und Aktivierung im Sozialstaat - Steue-

rungsfragen der Modernisierung, in: Hans-Peter Burth/Axel Görlitz (Hg.): Politische

Steuerung in Theorie und Praxis, Baden-Baden, 147-166.

Blanke, Bernhard/ Christiane Perschke-Hartmann, 1994: The 1992 Health Reform: Victo-

ry over Pressure Group Politics, in: German Politics 3, 233-248.

Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS), 2003: Statistisches

Taschenbuch. Arbeits- und Sozialstatistik 2002. Berlin.

Borchert, Jens, 1995: Die konservative Transformation des Wohlfahrtsstaates. Großbritan-

nien, Kanada, die USA und Deutschland im Vergleich. Frankfurt/New York.

Czada, Roland, 2003a: Der Begriff der Verhandlungsdemokratie und die vergleichende Po-

litikforschung, in: Renate Mayntz/Wolfgang Streeck (Hg.), Die Reformierbarkeit der

Demokratie: Innovationen und Blockaden, Frankfurt am Main, 173-204.

Czada, Roland, 2003b: Der "selektive Korporatismus" als institutionelles Arrangement, in:

Sonja Buckel/Regina Dackweiler/Ronald Noppe (Hg.), Formen und Felder politi-

scher Intervention: Zur Relevanz von Staat und Steuerung. Festschrift für Josef Esser,

Münster, 69-87.

Czada, Roland/Gerhard Lehmbruch (Hg), 1998: Transformationspfade in Ostdeutschland,

Frankfurt am Main.

Cox, Robert H., 2001: The social construction of an imperative - Why welfare reform hap-

pened in Denmark and the Netherlands but not in Germany, in: World Politics

53(3), 463-498.

Ebbinghaus, Bernhard, 2002: Dinosaurier der Dienstleistungsgesellschaft? Der Mitglieder-

schwund deutscher Gewerkschaften im historischen und internationalen Vergleich,

MPIfG Working Paper 02/3. Max-Planck Institut für Gesellschaftsforschung Köln.

Esser, Josef/Wolfgang Fach/Werner Väth, 1983: Krisenregulierung. Zur politischen Durch-

setzung ökonomischer Zwänge, Frankfurt am Main.

Die neue deutsche Wohlfahrtswelt 153

Esping-Andersen, Gøsta, 1990: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, MA.

Esping-Andersen, Gøsta (Hg.), 1996: Welfare States in Transition. National Adaptations in

Global Economies, London.

Eurostat, 2003: Statistics in focus: Population and Social conditions, in: Theme 3, Luxem-

burg.

Grande, Edgar, 2000: Charisma und Komplexität. Verhandlungsdemokratie, Mediende-

mokratie und der Funktionswandel politischer Eliten, in: Leviathan 28, 122-141.

Hagen, Jürgen von/Rolf R. Strauch, 2001: German Public Finances: Recent Experiences

and Future Challenges, Working Paper B 13. Zentrum für Europäische Integrations-

forschung. Bonn.

Henkel, Hans-Olaf, 1997: Für eine Reform des politischen Systems, in: Manfred Bissinger

(Hg.), Stimmen gegen den Stillstand, Hamburg, 87-90.

Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG), 1999: Geringfügig Beschäftigte

nach der Neuregelung des 630-DM-Gesetzes. Studien der ISG Sozialforschung und

Gesellschaftspolitik 27. Köln/Düsseldorf.

Kania, Helga/Bernhard Blanke, 2000: Von der "Korporatisierung" zum "Wettbewerb".

Gesundheitspolitische Kurswechsel in den Neunzigerjahren, in: Roland Cza-

da/Hellmut Wollmann (Hg.) Von der Bonner zur Berliner Republik. 10 Jahre Deut-

sche Einheit, Wiesbaden, 567-591.

Katzenstein, Peter J., 1985: Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe,

Ithaca/London.

Katzenstein, Peter J., 1987: Policy and Politics in West Germany: The Growth of a

Semisovereign State, Philadelphia.

Lehmbruch, Gerhard, 1990: Die improvisierte Vereinigung: Die Dritte deutsche Republik,

in: Leviathan 18 (4), 462-486.

Lehmbruch, Gerhard, 2000: Institutionelle Schranken einer ausgehandelten Reform des

Wohlfahrtstaates: Das Bündnis für Arbeit und seine Erfolgsbedingungen, in: Roland

Czada/Hellmut Wollmann (Hg.), Von der Bonner zur Berliner Republik: 10 Jahre

deutsche Einheit, Wiesbaden, 89-112.

Lehmbruch, Gerhard, 2002: Parteienwettbewerb im Bundesstaat (Erste Auflage 1976),

Wiesbaden.

Lehmbruch, Gerhard/Otto Singer/Edgar Grande/Marian Döhler, 1988: Institutionelle Be-

dingungen ordnungspolitischen Strategienwechsels im internationalen Vergleich, in:

Manfred G. Schmidt (Hg.),Staatstätigkeit. Opladen, 251-285.

Leibfried, Stephan/Herbert Obinger, 2003: The state of the welfare state: German social

policy between macroeconomic retrenchment and microeconomic recalibration, in:

West European Politics 26 (4),199-218.

Leibfried, Stephan/Paul Pierson, 1995: Standort Europa. Sozialpolitik zwischen National-

staat und Europäischer Integration, Frankfurt am Main.

Leibfried, Stephan/Uwe Wagschal (Hg.), 2000: Der deutsche Sozialstaat. Bilanzen - Re-

formen - Perspektiven, Frankfurt am Main.

Lessenich, Stephan, 1996: Umbau, Abbau, Neubau? Der deutsche Sozialstaat im Wandel,

in: Leviathan 24, 208-221.

Mackscheidt, Klaus,

1993: Die Transferaktivität der Bundesanstalt für Arbeit nach der

Deutschen Einigung - Dynamik und Effizienz, in: Karl-Heinrich Hansmeyer (Hg.),

Finanzierungsprobleme der deutschen Einheit II, Berlin, 113-153.

Nullmeier, Frank/Friedbert W. Rüb, 1993: Die Transformation der Sozialpolitik. Vom So-

zialstaat zum Sicherungsstaat, Frankfurt am Main.

Pedersen, Axel W., 2003: Der Mix aus privaten und staatlichen Quellen der Einkommens-

sicherung im Alter im internationalen Vergleich, in: Christian Toft (Hg.), Politische

154 Roland Czada

Ansätze und Trends der gegenwärtigen Reform des Wohlfahrtsstaates, Wiesbaden,

109-133.

Pierson, Paul, 1994: Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of

Retrenchment, Cambridge, MA.

Pierson, Paul, 1996: The New Politics of the Welfare State, in: World Politics 48, 143-179.

Rein, Martin/Lee Rainwater, 1986: Public/private Interplay in Social Protection, New

York.

Rieger, Elmar/Stephan Leibfried, 2002: Grundlagen der Globalisierung: Perspektiven des

Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main.

Rothgang, Heinz, 1994: Die Einführung der Pflegeversicherung - Ist das Sozialversiche-

rungsprinzip am Ende?, in: Barbara Riedmüller/Thomas Olk (Hg.), Grenzen des So-

zialversicherungsstaates. LeviathanSonderheft 14, Opladen, 164-187.

Ruppert, Burkhart/Thomas Koch, 2002: Herausforderungen für den Flächentarifvertrag in

Ostdeutschland, Otto Brenner Stiftung, Berlin.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage (SVR), 1989: Wei-

chenstellungen für die neunziger Jahre. Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur

Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage, Stuttgart.

Sally, Razeen/Douglas Webber, 1994: The German Solidarity Pact: A Case Study in the

Politics of the New Germany, in: German Politics 3, 19-46.

Schäuble, Wolfgang, 1991: Der Vertrag: Wie ich über die deutsche Einheit verhandelte,

Stuttgart.

Scharpf, Fritz W., 1985: Die Politikverflechtungsfalle. Europäische Integration und deut-

scher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift 26 (4), 323-356.

Scharpf, Fritz W./Vivien A. Schmidt, 2000: Welfare and Work in the open Economy.

From Vulnerability to Competitiveness. Vol.1, Oxford.

Schluchter, Wolfgang/Peter E. Quint (Hg.), 2001: Der Vereinigungsschock. Vergleichende

Betrachtungen zehn Jahre danach, Weilerswist.

Schmidt, Manfred G. (Hg.), 2001: Wohlfahrtsstaatliche Politik. Institutionen, politischer

Prozess und Leistungsprofil, Opladen.

Schroeder, Wolfgang, 2000: Das Modell Deutschland auf dem Prüfstand. Zur Entwick-

lung der Industriellen Beziehungen in Ostdeutschland, Wiesbaden.

Schroeder, Wolfgang, 2001: Die deutschen Gewerkschaften und der Wandel der Erwerbs-

arbeit. Zögerliche und ambivalente Anpassung an veränderte Umweltbedingungen, in:

SOWI 4, 82-93.

Seeleib-Kaiser, Martin, 2002: A Dual Transformation of the German Welfare State?, in:

West European Politics 25: 25-48.

Siegel, Nico A., 2002: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internatio-

nalen Vergleich, Frankfurt am Main/New York.

Sinn, Hans-Werner, 2000: Germany's Economic Unification. An assessment after Ten

Years, IFO-Institut, München.

Sinn, Hans-Werner/

GerlindeSinn, 1993: Jumpstart. The Economic Unification of Ger-

many, Cambridge, MA./London.

Sinn, Hans-Werner/FrankWestermann, 2001: Two Mezzogiornos, in: Rivista di Diritto

Finanziario e Scienza de la Finanze LX: 29-54.

Wilensky, Harold L., 2002: Rich democracies. Political economy, public policy and per-

formance,. Berkeley u.a.

Zohlnhöfer, Reimut, 2001: Parteien, Vetospieler und der Wettbewerb um Wählerstim-

men: Die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik der Ära Kohl, in: Politische Vier-

teljahresschrift 42: 655-682.